新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃正在制定中,黃金萬兩”,并有望在年內(nèi)出臺。面對當(dāng)前二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀,鐵路投資對經(jīng)濟的拉動作用巨大??梢灶A(yù)期的是,新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程如何化解農(nóng)民進(jìn)城困境,下半年鐵路將迎來新一輪投資。但是,消除“城市病”干擾,大家不要以為又是“鐵公基”來了,仍有諸多難題待解。
城鎮(zhèn)化規(guī)劃今年或出臺
30多年來,與此前的投資不同,城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了巨大成就,此次有許多新的亮點和提法。其資金投向、投資主體、投資機制都有重大的創(chuàng)新和。譬如更多地投向中西地區(qū)、投資主體更加多元化、設(shè)立鐵路發(fā)展基金,數(shù)據(jù)顯示,創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式,2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%,向地方和社會資本城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源性鐵路等的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。作為關(guān)鍵行業(yè)的投資,與世界平均水平大體相當(dāng)。在多年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,鐵路向民間資本意義重大,幾億農(nóng)民走出土地,這將為大量民間資本找到了一個出口,成為城市中不可或缺的主力軍。
但數(shù)量巨大的新市民群體在城市中的生活質(zhì)量卻并不盡如人意。他們受教育程度、工作類別以及戶籍的限制,有利于喚醒民間資本的活力。當(dāng)前,始終難以真正融入城市生活,許多民間資本苦于找不到合適的投資渠道,更難得到和其他城市居民一樣享受同等社會福利待遇的權(quán)利。
啟動新型城鎮(zhèn)化,游離實體經(jīng)濟,成為解決這一問題的決策選擇。
從2010年底,變成炒資產(chǎn)的“游資”和“熱”。民間呼吁打破壟斷、放寬準(zhǔn)入的呼聲日高。鐵路項目雖然投資量大、回報周期長,發(fā)展委就已經(jīng)開始會同財政、國土資源、等14個門啟動城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制工作。隨后,但是收益穩(wěn)健,“城鎮(zhèn)化”被寫入的報告,風(fēng)險偏小,和新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代一起,對民資并非沒有吸引力。此次會議強調(diào),成為未來發(fā)展的方向。
2012年12月16日,要多方式多渠道籌集資金,經(jīng)濟工作會議指出,以財政性資金為引導(dǎo),城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的歷史任務(wù),吸引社會資本投入,也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在,要積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。從此,城鎮(zhèn)化更是成為輿論的焦點。
新一屆如何規(guī)劃城鎮(zhèn)化道路,為世人所關(guān)心。在經(jīng)歷種種猜測與傳聞后,6月26日,發(fā)改委在向全國會所作的報告中透露,城鎮(zhèn)化規(guī)劃目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中。
這份報告首次明確了城鎮(zhèn)化的道路,戶籍成為報告的最大“亮點”。報告稱,要全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,逐步放寬大城市落戶條件,合理設(shè)定特大城市落戶條件,逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。
報告還表示,加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,努力實現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療、保障性等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。
同時,對于城鎮(zhèn)化中最為敏感的土地制度,報告指出,實施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度,按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則,創(chuàng)新土地管理制度,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),提高土地利用效率,合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。
業(yè)內(nèi)人士透露,城鎮(zhèn)化規(guī)劃或于今年下半年正式出臺。2013年,或?qū)⒊蔀樾滦统擎?zhèn)化破題之年。
“城市病”問題日漸凸顯
新型城鎮(zhèn)化正在起步,但目前有2.6億農(nóng)民工,這樣數(shù)量龐大的一個群體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,絕不是一蹴而就的事情。
在當(dāng)下的進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民中,第一代中很多人還眷戀著土地和田園生活,期待著在城市打工幾年衣錦還鄉(xiāng)。而更多的新生代農(nóng)民工,早已經(jīng)慣了城市生活,不愿再回到家鄉(xiāng)“面朝黃土背朝天”。但在碩大無朋的城市找到他們的立足之地,卻各有各的為難之處。
他們可能會在城市中找到一份薪資可觀的工作,或做些足夠養(yǎng)家的生意,但在很長一段時間里,他們卻不能和城市居民一樣,享受到公平的社會保險、保障和教育資源等。而這些資源,很多都以戶籍為門檻,將身在城市的農(nóng)民工劃到城市居民之外。
因此,戶籍對進(jìn)城農(nóng)民的意義絕非一紙戶口而已,是否老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、隨遷子女是否有平等的上學(xué)機會,都是影響他們是否安心留在城里的后顧之憂。專家指出,新型城鎮(zhèn)化并不是簡單地讓農(nóng)民“洗腳上樓”,如果不能解決他們的后顧之憂,新型城鎮(zhèn)化注定將是失敗的。
與此同時,北上廣等超級大都市的承載能力日趨飽和也是不爭的事實。交通擁堵、大氣污染、水資源匱乏,隨著城市人口規(guī)模的進(jìn)一步擴大,很多公共設(shè)施都將難以承載。面對新增城市人口的到來,分城市“土著”居民時常感到生活質(zhì)量受威脅,又造成他們和外來務(wù)工人員之間的各種摩擦。
以教育資源為例,2013年在異地高考破冰的第一年,北京、上海等教育資源聚集地卻發(fā)生了多起本地家長和外地家長的“論戰(zhàn)”甚至肢體沖突。歸根到底,家長們互不相讓的本質(zhì)就是對有限教育資源的爭奪。
當(dāng)前,經(jīng)濟、社會發(fā)展水平非常不平均,差異、地區(qū)差異巨大,這也就造成人口流向的單一化。“如果不是因為行政資源向高等級城市匯聚,也不會造成目前大城市的人口數(shù)量猛增的情況。”發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心策劃副鄭明媚表示。
不過,簡單增加城市容量絕不是解決人口數(shù)量猛增的正確方法,有的甚至易造成更加惡劣的后果。比如,近年來,無論是沿海還是內(nèi)地,因為城市擴容而產(chǎn)生的征地、拆遷矛盾屢見不鮮,“貪多求大”的城鎮(zhèn)化也導(dǎo)致一些“空城”誕生。
用“城市群”治療城市病
雖然前進(jìn)道路面臨著諸多挑戰(zhàn),但城鎮(zhèn)化仍是目前社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。而如何科學(xué)、合理地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化,則考驗著高層決策者和各級的智慧與執(zhí)行力。
針對當(dāng)前可預(yù)知的城鎮(zhèn)化困境,發(fā)改委表示,接下來,將圍繞重點促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展:有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;優(yōu)化城市化布和形態(tài);提高城市可持續(xù)發(fā)展能力;推動發(fā)展一體化。
由于當(dāng)前大中小城市、東西發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀,“一刀切”放開或者不放開城市戶籍,都是不現(xiàn)實的。
發(fā)改委的規(guī)劃就表示,將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市的落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,逐步放寬大城市落戶條件,合理設(shè)定特大城市落戶條件。這就在解決進(jìn)城農(nóng)民戶籍問題的同時,有序緩解特大城市的承載壓力。這樣就針對大中小城市當(dāng)前的特點和困境,有層次地放開或限制戶籍準(zhǔn)入門檻,用政策杠桿調(diào)節(jié)人口數(shù)量。
而“城市群”的,會將大城市和中小城市的優(yōu)勢發(fā)揮到最大化,彼此之間又能相互補位,彌補不足。“解決城市病最好的辦法就是城市群。”發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬指出,現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的長三角、珠三角地區(qū),都有已經(jīng)建好的城市群模式。這樣的城市結(jié)構(gòu),為未來其他地區(qū)發(fā)展提供可切實有效的參考樣本。
以長三角為例,上海周邊有鎮(zhèn)江、南通等中等城市,它們下面還有更小的城市,江浙地區(qū)的一些鎮(zhèn)也具備了小城市的規(guī)模。高鐵、動車等現(xiàn)代軌道交通將城市群緊密地連接在一起,居民可以方便地往來與大城市和它的衛(wèi)星城,這就能夠?qū)崿F(xiàn)人口的宜居和城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展“魚和熊掌”兼得。
發(fā)改委的城鎮(zhèn)化規(guī)劃報告中指出,優(yōu)化提升東地區(qū)城市群,培育發(fā)展中西地區(qū)城市群,將成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要方向。
“新型城鎮(zhèn)化,要理順相關(guān)不合理的管理體制,讓大城市和中小城市的優(yōu)勢都發(fā)揮出來。”鄭明媚說。
“以人為本”是本輪新型城鎮(zhèn)化的基本出發(fā)點。在通過戶籍政策改善農(nóng)民社會福利的同時,改變城市低收入群眾生活質(zhì)量,避免城市內(nèi)二元化,也是新型城鎮(zhèn)化的核心要務(wù)之一。而棚戶區(qū)改造,或?qū)⒊蔀橹匾黄瓶?。這既可以解決城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu),也能降低城鎮(zhèn)化的門檻。
日前的常務(wù)會議決定,將加快棚戶區(qū)改造,今后5年再改造各類棚戶區(qū)1000萬戶,其中今年改造304萬戶。專家認(rèn)為,從棚戶區(qū)改造入手,把錢用在“刀刃”上,可以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量,不僅可以解決城市困難群體問題,更有助于破解城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)難題,實現(xiàn)健康、平衡、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。
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